2008 年以来，针对全球周期性经济危机和国内经济过热等形势，中国政府进行了一系列理论和实践尝试，影响了城市规划长期的变革方向和“十三五”近期的规划工作重点。作者清华大学建筑学院副教授于涛方在《规划师》2016年第3期撰文，在归纳不同国家和地区应对经济危机的新自由主义模式的基础上，对中国城市规划的变革方向提出建议：首先，城市政策和规划需尊重与遵循城市发展( 包括当前的判断) 的多元交织和复杂性客观规律。其次，长远来看，应正确处理好市场调节与城市规划等政府干预的“最优和平衡”矛盾统一关系；近期来看，“十三五”是中国城市经济发展的重要调整期和机遇期，城市规划变革和城市政策应注重三个“侧”回归，即“回归东部地区”“回归城市中心区”“回归特大城市和地区”。新自由主义的发展导致20 世纪60年代以来城市规划的深刻变化，主要经历了三个阶段：① 20 世纪60 年代～ 70年代早期，属于由高度福特主义主导的凯恩斯主义城市规划。② 20 世纪70 年代后期～ 80 年代，城市规划思潮开始向后凯恩斯主义过渡，新自由主义出现。③ 20世纪90 年代以后，转变为后福特主义和新自由主义交织的城市规划（图1）。
2008 年后新常态下的城市发展和规划变化2008 年后，为应对经济危机，中国政府采取了鲜明的应对措施：①通过城镇化刺激内需。与国外其他国家地区一样，凯恩斯主义经济刺激计划是政府的重要措施。2008 年中央新增的1 200亿元资金主要用于保障性安居工程、农村民生工程和农村基础设施建设、铁路公路和机场建设、科教文卫等社会事业发展、节能减排和生态建设工程投资以及扶持自主创新和产业结构调整。②在稳定汇率的条件下，提高出口退税率以刺激出口。③农村建设。经济危机不可避免地影响了城市的就业岗位的增长数量和速度，农村成为剩余劳动力和失业农民工的“蓄水池”。2008 年后，中国的经济刺激计划导致了第二轮的经济过热，产能过剩、债务危机的情况更为严重。虽然2010 年中国政府退出了宽松政策( 同年4 月份通过严厉行政手段实行房地产调控限购)，但是产能过剩、债务危机的问题仍然紧迫。中国发展的新常态成为城市规划变革的重要理念标杆。新常态下城市更新与治理、规划师的角色、大数据时代的城市规划研究得以创新和突破，规划开始更多关注“供给侧”改革( 图2)、多规融合、存量规划、社区参与及PPP 等新内容。
中国远期及“十三五”期间的城市发展和规划变革思考1遵循城市发展( 包括当前的判断)的多元交织和复杂性客观规律工业化、城市化、全球化、信息化及市场化交织在一起，深刻影响中国的城市发展——中国的城镇化进程伴随着市场化、全球化、法治化和信息化，不是一个独立的过程，由此决定了中国的城市规划变革是一项无先例可参考的系统工程，但同时，又不得不依据中国经济和社会转型的特征以及面临的实际问题，有针对性地进行变革，因地制宜、因时制宜、因事制宜。积极认识城市的本质和客观规律——在经济危机漩涡中，城市被认为是危机的中心，也是发展的中心，“危”“机”共存、相互转化，带来制度革新。城市是人类最伟大的发明，城市在促进经济专门化、鼓励社会互动、传播知识和思想以及创造经济增长等方面发挥了关键作用。在这一过程中，基础设施、建筑物和空间形态布局仅仅是一种手段与工具，而不是主导力量。城市放大了人类的力量，高密度、近距离地让人们面对面地聚在一起，使学习更加深入和彻底；城市也提供了合作的可能，人们愿意忍受城市里的高房价，正是为了与各行各业的精英人才生活在一起。新中国成立以来，中国城市政策经历了曲折波动。例如，城市化的逻辑是人群的集中，向有规模报酬递增的地方，即向大城市集中，虽然2000 年后国家战略开始高度重视大城市和城市群，但仍存在对城市本质认识不足和“规划失灵”的问题。又如，由于城市化战略的偏差，2014 年前后大房产商开始到四、五线城市拿地，致使小城镇住房过剩问题加剧。2“最优和平衡”：正确处理好市场调节与城市规划等政府干预的矛盾统一关系城市发展的市场调节和城市规划政府干预——在市场经济中，集聚经济和规模经济、范围经济的机制发挥使得城市具有自组织的作用。城市及其体系在演化过程中形成了一套有效利用社会资源和自然资源的循环方式。因此，在新自由主义城市规划学者的眼中，私有化、去管制等尤为重要。但城市要产生合理的自组织结构，最重要的是要具有构筑自组织结构的条件和环境。现实中，信息不对称、公共品问题、外部性和不完全竞争使自由市场的作用不能积极发挥，出现所谓的“市场失灵”问题，如污染、噪音、公共品缺乏、拥堵及垄断经营等。在这种情况下，城市规划等政府干预尤为重要。但政府干预仅仅起辅助作用，需要进一步界定哪些市场无能为力，要由政府去做，如公平界限、公共品界限、伦理界限、生态界限、城市防灾界限及城市风貌保护界限等。城市经济学原理和城市规划学原理在实践中的矛盾统一——在上述情况下，制定有效的城市和规划政策越发具有挑战性。如能将更强大的经济理论贯穿于政策设计和实施过程中，城市规划政策将会被不断改善：通过对城市的有限资源( 土地、劳动力、资本) 进行最优分配和组合，实现社会福利的最大化；通过解决市场失效问题，减少城市交易成本( 与城市病相关)，实现城市集聚效益的最大化；通过合理和科学地进行政府与市场( 经济杠杆和价格规律) 的分工，实现社会经济发展目标的协同发展。从不健全的市场经济到未来完善市场配置资源：中国城市规划的长期变革方向——党的“十八大”确定了市场资源配置起决定作用的理念，利用市场机制提高资源配置效率，达到帕累托优化目标；但毕竟中国市场还很不健全，因此城市规划还需要维持一定的范围和作用。随着市场化的不断深入，中国城市规划长期的变革方向不仅要弥补市场失效，还要强化与城市经营的协同性。毕竟相对而言，规划着眼于长远利益，城市经营着眼于眼前利益。中国的城镇化速率越来越快，发展动力越来越大，因此对城市治理的精细化水平、科学化水平要求就越来越苛刻，以保障城市规划的强可控性。反过来，由于市场经济的不健全和处于转型期的限定，城市规划等也会出现“失效”，诸如对公共利益的冷漠、忽视少数人或弱势群体的利益、官僚作风和管制滞后等。因此，城市规划的重点应该放在克服“市场失效”上。凡是“市场失效”的那些领域，都是城市规划要关注的重点。市场机制能发挥作用的，企业能有效处理的，政府都不必去关注，也不必发挥调节功能。3“十三五”期间中国城市规划和政策焦点的战略思考☆清醒认识当前中国城市规划面临的周期性衰退和结构性调整问题。经济发展及生产生活模式、城市体系和城市形态、城市治理体系都受制于技术创新与变革，有一定的周期性规律( 图3)。
每一轮的经济周期本身还有亚周期：在50 ～ 55 年的康德拉季耶夫长波之中，镶嵌着两个20 年左右的库兹涅兹城市和基础设施建设亚周期，分别是后萧条库兹涅兹周期和后滞涨库兹兹周期( 图4)。
在2008 年后，全球各个国家往往都是采取凯恩斯主义的经济刺激计划，希望通过基础设施投资、城市建设投资的刺激来拉动出口和内需，也就是通常所说的需求导向的政策趋向，中国进行4 万亿元的投资实际上就是受这一逻辑的影响。当宏观固定资产投资产出的边际收益急剧递减后，大规模投资适得其反，可能进一步激化问题，于是开始转向供给导向或“供给侧”的政策制定( 降税、去管制、去库存等)。☆三个“侧”回归：“回归东部地区”“回归城市中心”“回归特大城市和地区”。(1)“回归东部地区”城市发展政策。中国的东部地区是自然条件、社会经济条件最佳的地区，聚集了最成熟的巨型城市地区，拥有最便利的交通条件。从《中国城市统计年鉴》数据看，2008～ 2013 年，中国固定资产投资的边际收益率整体轨迹波动明显，但东部地区的投资投入产出最稳定( 表1)。2008 年后，以4 万亿元为代表的固定资产投资在全国层面相对布局均质，高铁建设等基础设施投资在东中西和东北地区都相对快速发展，由于集聚经济和规模经济的作用，实际上持续的投资边际收益率在东部等地区普遍较高且稳定不足为奇。“十三五”期间，融资难、去库存需要投资等政策更进一步向东部地区倾斜，适度加强非均衡区域政策。
(2)“回归城市中心区”发展政策。在经济危机发生之后，由于固定资产投资的全国层面和市域层面呈现相对“撒芝麻”式的分布，加上“小城市、小城镇”的房地产等政策取向，2007 ～ 2011 年，中国地级市的市辖区GDP 总值占地级市GDP 的比重呈现显著的下降趋势；同样道理，受集聚经济、经济过热后的效益问题以及规模经济等影响，2011 年以来这一比重开始显著上升( 表2)。
城市化经济主导的中心城区在应对外在冲击、促进经济增长的创新驱动转型等方面，比地方化经济相对突出的外围县市、小城镇更具有能力。在经济危机后，伦敦等国际城市更加注重对中央活力区(CAZ) 的塑造；另外，由于面临低经济成长、高失业率与高社会安全支出的困境，荷兰逐渐转向新自由主义，政府更多引入市场友好的政策，更加强调市场的自由竞争，其中阿姆斯特丹在2011 年制定的《2040 年结构远景规划》(Structure Vision 2040)中将发展的希望寄托到投入产出率高的地域( 所谓的“特权城市空间”)：内城核心区、河岸区、南翼—机场区，并注重对大都市景观的打造。(3)“回归特大城市和地区”发展政策。特大城市地区在集聚经济作用下，无论是在成本节省还是在效率提高，乃至在产品—服务生产以及在创意思想生产等方面，都有着其他规模类型城市不可替代的优势。也正是如此，特大城市地区的发展在各个领域得到高度关注。随着交通技术、信息技术的发展，曾有学者提出“距离的消失”(Distance Dies) 和特大城市地区的逐步解体假说，但客观上，纽约、伦敦、东京等典型的特大型世界城市仍在集聚人口和经济活动，其中枢地位进一步强化，尤其在创新和思想生产、控制和命令等方面更加明显，“距离即死亡”(Distance is Death)、“密度、距离、割”(Density，Distance, Division)等成为新经济增长理论的重要理念。巨型城市和地区无论是从经济绩效还是从要素吸引( 图5)、经济控制等方面，都占绝对主导地位，而且这种“掌控”的地位在中国还在不断强化。
从2008 年以来不同规模城市的投资边际收益分析看( 表3)，城市的规模越大，其投资回报率越高，在未来促进创新等方面，特大城市和以其为中心的巨型城市地区最有可用武之地。特大城市和地区在新自由主义的实现中扮演了重要的角色，未来非生产性资本的积累、高端服务业的发展、创新经济的推动也必然更依赖这些城市的市场潜力。在这种情况下，北京、上海、广州、深圳等城市可能面临更严峻的人口规模增长、经济活动集聚以及由此带来的区域差异、阶层差异与其他外部性引发的交通、环境、生态等负面问题。
因此，一方面，需要培育其他的经济中心城市成为新的增长极( 如成都、重庆、武汉、南京等沿江城市，天津、青岛、宁波、大连等沿海城市，西安、郑州、哈尔滨、沈阳、济南、乌鲁木齐等省会城市)；另一方面，需要以巨型城市为中心构建系统性的巨型城市地区或GlobalRegions，可构建“3+1”的中国巨型城市地区框架体系：“3”即长三角、珠三角和京津冀3个沿海核心巨型城市地区；“1”即“成渝地区”。在此基础上，进行中国城镇化的战略性空间安排( 图6)，形成以港口门户城市和省会城市为双核心的沿海四大次级巨型城市地区，以武汉和郑州等省会城市为中心的沿长江、沿黄河“双子共轭”次区域，以及以省会城市为核心的西南、西北、东北沿边次区域。
文章详见《规划师》2016年3期《“十三五”时期中国城市发展和规划变革思考——基于经济危机与新自由主义视角的审视》全文电子版详见官网：www.planners.com.cn,《规划师》会员可免费下载哦！
