2015CAUPD业务交流会2016年2月24日，一年一度的中国城市规划设计研究院业务技术交流会召开，中国城市规划学会副理事长兼秘书长石楠在“第六单元：科研项目”版块做了题为“国际语境下的城市规划——从IGUTP到NUA：重新认识规划”的报告，感谢作者授权发布，感谢会议主办单位总工室等职能部门提供的资源支持！
简明图文版
会议议程五
• 审议通过《国际城市与区域规划准则》。
• 为应对挑战，《准则》旨在为完善全球的政策、规划、设计和实施进程提供框架，建设更紧凑、更包容性、更和谐和相互连通的城市与区域，促进城市可持续发展，提高应对气候变化的能力。
>为什么要制定本《准则》
城市规划所面临的问题和挑战
联合国的主要思路
• 全球金融危机表明，市场在应对挑战、解决城市问题方面的作用是有其局限性的。为了满足居民的基本需求，引导城市开发，政府必须更加重视城市规划，在城市发展中发挥核心作用。
• 城市规划必须变革，响应现实的需求和挑战。
█在发展中国家，城市规划应该首先重视快速城市化、城市贫困化、非正规发展、贫民窟及基本功服务不足的问题——强调权力下放和公共服务均等化。
█在发展中国家、转型国家，城市规划首先必须重视气候变化的原因和结果，实现可持续的城市化——强化城市规划。
█在其他国家，城市规划必须特别重视城市安全，包括灾害预防、灾后重建，预防犯罪和暴力等——倡导韧性城市。
准则的结构
《准则》提出了规划责任清单
《准则》强调的十二条基本原理
• 城市政策与治理
原理一：城市与区域规划不只是一项技术工具，更是一项综合解决利益冲突的参与式决策过程，它与共同愿景、总体发展战略和各项国家、区域与城市政策紧密相连。
原理二：城市与区域规划是城市治理新范式的核心要素，可以促进地方民主、参与度、包容性、透明度以及问责制，以期确保可持续城市化和空间质量。
• 规划与社会
原理一：城市与区域规划的首要目标，是保障社会各界恰当的生活水平和工作条件，确保城市发展的成本、机会和收益得到公平分配，特别是要提高社会包容性和社会和谐。
原理二：城市与区域规划是一项对未来的战略投资。它为改善生活质量，尊重文化遗产和文化多样性，承认不同群体差异化的需要，提供必需的前提条件。
• 规划与经济
原理一：城市与区域规划是可持续和包容性经济增长的催化剂，它提供了一个有效的制度框架，有助于创造新的经济机会，监管土地和住房市场，及时提供充足的基础设施和基本服务。
原理二：城市与区域规划是一个强有力的决策机制，可确保经济可持续增长、社会发展和环境可持续性齐驾并驱，促进各个地域层面之间更好地互连互通。
• 规划与环境
原理一：城市与区域规划提供一个空间框架，保护和管理城市与区域的自然与人工环境，包括其生物多样性、土地和自然资源，并确保综合性可持续发展。
原理二：通过加强环境和社会经济的抵御力、促进减缓和适应气候变化、改善自然与环境灾害和风险的管理水平，城市与区域规划提升人类安全水平。
• 规划的要素
原理一：在不同的时间尺度和地理范围内，城市与区域规划将空间、体制和金融各种维度综合起来。以强制性的规定为基础，它是一个持续反复的过程，其目的在于提倡更加紧凑的城市发展模式，加强区域之间的协同增效。
原理二：城市与区域规划包括了空间规划，其目的是针对不同的方案，做出政治决策。并将这些决策转化为具体行动，改造物质空间和社会空间，支持城市区域综合发展。
• 规划的实施监督
原理一：要全面合理地实施城市与区域规划，离不开政治远见、合理的法律和制度框架、有效的城市管理、更好的协作、凝聚共识的方法，以及减少重复劳动，只有这样，才能连贯一致、有效地应对当前和不断出现的挑战。
原理二：有效地实施和评估城市与区域规划，尤其需要对实施过程进行持续监测、定期调整，不断提高人员的素质，确保资金与技术保障。
从MDGs到SDGs
█千年发展目标（2000-2015）：
• 要求各国建立新的全球伙伴关系以减少极端贫困：不遗余力地帮助男女老少同胞，摆脱凄苦堪怜和毫无尊严的极端贫困状况。
• 制定了八大目标，鼓励所有国家注重人类发展。
█可持续发展目标（2015-2030）：
• 要求将世界转移到可持续与韧性发展的轨道上。
• 制定了五个维度17大发展目标169个子目标。
• 使用一系列的全球指标来进行监控和评价。
SDGs的五个维度
人：在一切范围消除所有形式贫困与饥饿，让全人类每一个人生活在有尊严、平等和健康的环境。
地球：实行可持续的消费与生产、进行自然资源的可持续管理、采取应对气候变化的措施，为了当代和子孙后代，保护我们的星球不再恶化。
繁荣：让全人类享受繁荣的成果，享受经济、社会和技术的进步与自然和谐统一。
和平：追求和平、正义、与包容性社会，不受恐惧、暴力的威胁，没有可持续发展就没有和平，没有和平也无法实现可持续发展。
合作伙伴：全球携手团结，各国共同参与，聚焦最贫困与最弱势的人群，动员一切资源，努力实现本议程。
SDGs提出的十七大目标
目标一：全面消除任何形式的贫困。
目标二：消除饥饿，保障食品安全、改善营养状况，实现农业可持续发展。
目标三：确保生命健康，保障不同年龄所有人群的福祉。
目标四：确保包容、平等、优质的教育，倡导全民终身学习。
目标五：男女平等，妇幼平权。
目标六：确保人人享有可持续的清洁水源与卫生服务。
目标七：确保人人享受可负担的、可靠的、可持续的现代能源。
目标八：鼓励稳定的、包容的、可持续的经济增长，确保人人充分就业，享有体面工作机会。
目标九：建设韧性基础设施，推动包容性、可持续的工业化，鼓励创新。
目标十：缩小国家之间的不平等。
目标十一：建设包容、安全、韧性、可持续的城市与住区。
目标十二：确保可持续的消费与生产。
目标十三：采取紧急措施，应对气候变化及其影响。
目标十四：保护和可持续地利用海洋、河湖水生物。
目标十五：保护、恢复陆地生态环境，可持续性地管理森林，防止沙漠化，减缓土地退化和生物多样性的破坏。
目标十六：建设和平与包容性社会，提倡公平正义，建设高效、可靠和包容性的机构。
目标十七：强化实施手段，复兴全球可持续伙伴计划。
目标十一：建设包容、安全、韧性、可持续的城市与住区
11.1 到2030年，全民享有足够的、安全的、可负担的住房，以及基本公共服务，贫民区得到提升。
11.2 到203年，全民享用安全的、可负担的、便利的以及可持续的交通运输系统，通过扩大公共交通、关注弱势人群（妇女、儿童、残疾人和老人），改善道路交通安全。
11.3 到2030年，在各国加强包容性的可持续城镇化，提高参与能力，增强全面的可持续住区规划与管理。
11.4 进一步加强世界文化与自然遗产保护。
11.5 到2030年，实现受灾民众人数、因灾死亡人数的极大减少，明显降低灾害对全球各国GDP的影响，重点关注穷人和弱势人群的保护。
11.6 到2030年，减少城市的人均环境影响，包括加大对大气质量、废弃物及其他垃圾管理的关注。
11.7 到2030年，为民众，特别是妇女、儿童、老人和残疾人，普遍提供安全、包容与便利的绿色空间和公共空间。
11.a 加强国家和区域层面的开发规划（DP），为城市之间、城郊之间、城乡之间的经济、社会和环境的建设性联系提供支撑。
11.b 到2020年，有更多的城市和住区制定并实施全面的政策与规划，朝着包容、资源高效、适应气候变化、应对灾害的方向发展，并依据《仙台减灾框架（2015-2030）》，制定并实施各级减灾全面管理方案。
11.c 向最不发展国家提供援助，包括财政与技术援助，帮助其采用本地材料，建造可持续的、能抵御灾害的建筑。
从“人居I”到“人居III”
• 全球范围内最高级别的有关城市和住房问题的大会，每20年召开一次，由世界各国首脑、相关机构、团体和权威人士参加。
• “人居I”（1976，温哥华）：与会国家一致认为，住房和城镇化是全球议题，会议发布了《温哥华行动计划》和《温哥华宣言》，为各国政府提出了64条推荐意见。促成设立联合国人居中心（即后来的人居署）。
• “人居II”（1996，伊斯坦布尔）：主题是“人人拥有合适的住房”和“全球城镇化进程中可持续的人居发展”，会议的主要成果是《人居议程目标、原则、承诺及全球行动规划》，241条条款系统阐述了住房与城市可持续发展的问题，对推进全球住房事业发展和城镇化健康发展起到积极作用。
会议达成的主要共识包括：
①城市是全球经济增长的引擎；
②城镇化是一个机遇；
③呼吁地方政府发挥更大的作用；
④承认公众参与的作用。
“人居III”的目标
█更新城市可持续发展的政治承诺；
█评估1996年《人居议程》的实现情况；
█应对贫困，识别并应对新的和未来可能出现的挑战。
█达成《新（的）城市议程（New Urban Agenda）》，
• 城镇化是发展的内生动力，涉及人居环境各个层次，需要通过国家与地方政策应对其挑战；
• 要把公平问题与发展议程相结合，城市化是促进社会融合和公平的重要途径；
• 推动城市规划和城市有规划的扩展，建立新的城市发展模式，全面应对气候变化的挑战；
• 衡量可持续的城镇化是如何支撑可持续发展目标（SDGs）的；
• 加强制度建设，确保《新城市议程》的有效实施。
会议的六大重点领域与三个支柱
• 社会融合与公平——宜居城市（Social Cohesion and Equity – Livable Cities），包括包容性城市、更安全的城市、城市文化与遗产、移民与难民等话题；
• 城市制度（Urban Frameworks），包括城市法律法规（Urban Rules and Legislation）、城市治理、城市财政等话题；
• 空间发展（Spatial Development），包括城市规划与设计、城市土地、城乡联系、公共空间等话题；
• 城市经济（Urban Economy），包括地方经济发展、就业与生活、非正规部分等话题；
• 城市生态与环境（Urban Ecology and Environment），包括城市韧性、城市生态系统与资源管理、气候变化、危机管理等话题；
• 城市住房与基本服务（ Urban Housing and Basic Services），包括基础设施与基本服务设施、交通与机动性、住房、智慧城市、非正规住宅等话题。
希望达成的共识：要最大效果地发挥城镇化的积极作用，取决于三个方面的因素：法律法规、规划设计和财政支撑。
>会议仍在筹备中......
█ “知识”版块：
• 成员国的《国家报告》；
• 联合国经社理事会和人居署编写的《区域报告》；
• 人居三筹委会秘书处组织专家编写的《全球报告》；
• 人居三筹委会协调联合国各机构撰写的22份《专题报告（Issue Paper）》。
█ “政策”版块：成立10个政策小组：
• 集合高水平的智慧，收集分析与研究的最新进展；
• 挖掘优秀的案例和可资吸取的教训；
• 就城市可持续发展特定领域制定独立的政策建议；
• 各政策小组在相关的领域识别面临的挑战（包括对《新城市议程》的结构性与政策性制约）、探求实施《新城市议程》的政策重点（priorities）和关键因素、制定面向行动的推荐建议。
█ 十个政策小组
• 城市权利与人人共享的城市；
• 城市社会文化制度；
• 国家城市政策；
• 城市治理、能力与制度建设；
• 城市财政与地方财税系统；
• 城市空间战略：土地市场与空间分化；
• 城市经济发展战略；
• 城市生态与韧性；
• 城市设施与技术；
• 住宅政策。
█ 小组组成
• 20位专家+两个组织机构担任组长；
• 我国6位专家参与国家政策、财政、经济、生态、技术、住宅小组
• 中国城市规划学会与意大利规划学会为第六小组的组长单位
NUA-PPVI:当今八大全球问题
1. 不可持续的城市结构与形态；
2. 土地市场失灵，因此妨碍社会公平和融合、降低土地利用效率与资源保护；
3. 城镇化红利的不平等共享。
4. 社会、经济与环境风险；
5. 不同层级、不同部门的规划与政策缺乏协调；
6. 不同利益相关方不能平等发挥作用；
7. 优良的公共空间供给不足、配置不均衡；
8. 城市空间战略及其他政策对于区域均衡发展、实现NUA目标具有举足轻重作用，对此缺乏全面的、系统的认知。
总之，社会融合问题，不仅停留在住宅和设施提供领域，也不仅局限于城市或市内层面。这是城市问题，不是规划的问题——规划无法承受之重。
规划真的无法承受吗？
1. 要实现《新城市议程》以及其他全球共识，比如SDGs、IGUTP等，规划和管理是关键。
2. 规划和管理既能加剧、也可减轻社会、政治、性别与经济不平等，能够提高人权与司法公正，减轻各种形式的社会与功能分异。
3. 通过提倡部门政策的融合，规划和管理有助于建设包容性、安全、韧性和可持续的城市。
4.规划和管理能够促进土地市场公平、透明，能够确保公共投资带来的土地增值由大家分享，有助于充分保护土地财产权益，有助于保障城市土地和公共设施的供给。
5.城镇化过程最核心的红利，是提供与配置优良公共空间。
6. 要提高规划的战略地位，必须扩充现有的法律框架，提升能力，创新土地财政机制。
7. 规划要发挥作用，离不开参与性治理机制，包括市民与专业人士的作用极其重要。
规划要做根本性调整
• 总体目标的三重性：土地与空间资源的可持续利用、基本公共服务的提供、以及规范土地市场。
• 行为主体的确定性：成功的规划，首先取决于对社区的赋权，即明确定义政府与社会的位置、行为主体的角色、权利与责任担当。
• 利益协调的重要性：符合国家利益、区域利益和本地政府的利益，提倡跨地区、跨部门的合作与协调。
CPI：城市繁荣指数的六个维度
CPI：从排序到治理
关键词检索
规划与设计：紧凑、连通、包容性、混合使用、社会融合、城市抵抗力、环境、城市形态、城市扩张、城市体系、参与、伙伴关系、文化遗产、绿色基础设施、土地价值共享、生产力、聚集效应
城市土地：土地治理、产权保障、可持续城市扩张、所有权多元化、贫民窟、包容性城市、食品安全、性别、城乡联系、住房、临时定居点、土地管理、土地权属、土地融资、全球人口增长、计税土地流失、搬迁、土地侵占和公共空间
城乡关系：减少贫困与不平等、就业与民生、城市边缘地区、城市扩张、集镇、空间发展、城市/区域规划、土地、农村城市化、人居连续体、运输、基础设施与服务、流动性、气候变化、迁移与难民、包容性城市、城市地区的食品系统、改善饮食、合伙企业、生态系统服务、生态系统的连通性、国家城市和农村的政策、绿色基础设施
公共空间：社会包容，性别包容，综合，成效，和谐关系，环保可持续，韧性，城市安全，价值共享，地方创生
• 《雅典宪章，1933》——技术方法：城市的四大基本功能、功能分区......联系居住、工作、游憩的交通网；分区；时间经济性
• 《马丘比丘宪章，1977》——专业提升：系统思维、社会文化、混合功能、动态过程、公众参与......城市与区域的动态一致；综合的、多功能的环境；公交优先；文化传承
• 《新城市主义宪章，1996》——理念回归：环境价值、邻里价值、合理密度、人文尺度、步行空间、设计回归、实施导向......控制蔓延、多元活力、设计价值、以人为本
• 《北京宪章，1999》——范式构建：整体思维、综合集成、东方文化、教育改革......大转折、人居环境、整体性问题的有限解决
• 《国际城市与区域规划准则，2015》——价值传递：系统思路、问题导向、人居体系、政治正确、责任担当、制度建设、包容发展、公平和谐、机会均等、沟通协调、韧性发展、评估监测、创新驱动......更紧凑、更包容性、更和谐和相互连通的城市与区域
• 《新城市议程，2016》——？？？：城镇化是发展的内生动力、促进社会融合和公平的重要途径，新的城市范式应对气候变化的挑战......合理的城市规划，严格且公平地执行相关法律，务实的城市金融政策。
现代主义（问题导向）+后现代主义（多元共存）+新马克思主义（空间生产、消费）+社会公正理论（参与、治理）+可持续发展理论（系统、生态）+......
学术研究（学科的外延与提升）+职业实践（应对挑战与创新）+
社会运动（政策、参与、治理）
新的城市范式？
The city we need issocially inclusive.
The city we need iswell planned, walkable, and transit-friendly.
The city we need is aregenerativecity.
The city we need iseconomically vibrant and inclusive.
The city we need has asingular identity and sense of place.
The city we need is asafecity.
The city we need is ahealthycity.
The city we need isaffordable and equitable.
The city we need ismanaged at the metropolitan level.
In sum, the city we need issocially inclusive, well-planned, regenerative and resilient, and prosperous.
Planning Is Back
█ 城市化的世界需要系统解决方案：
• 城镇化既是挑战，又是机遇，也是解决问题的钥匙。
█ 规划为什么重要?
• 当前的挑战和危机（环境、气候、经济萎缩）
• 空间生产与消费，空间正义（新马克思主义）
• 理念的变化，强政府（福山：强政府、法制和民主问责）
• 不同层次、尺度的解决方案：跨国（境）层面、国家层面、城市区域和大都市层面、城市层面、社区层面
• 规划手段：不同的核心内容、不同空间尺度、不同重点、不同的制定主体
• 社会转型的催化作用：规划是可持续和包容性经济增长的催化剂，它提供了一个有效的制度框架，有助于创造新的经济机会，监管土地和住房市场，及时提供充足的基础设施和基本服务。
规划的政治性本质
█ 规划的政策属性——政治性目标
• 综合解决利益冲突的参与式决策过程；
• 城市治理新范式的核心要素，促进地方民主、参与度、包容性、透明度以及问责制。
█ 政府：组织者、决策者——强大的政治意愿
• 中央政府：法律法规、体制机制、资源环境、历史文化、公共服务、财政转移支付……
• 地方政府：愿景、目标、方案、措施、预算、项目、沟通……
█ 利益相关方：民众、利益团体——为利益诉求的博弈
• 民众：取决于规划涉及的不同范围，经常以组织起来的方式，采用民间组织、社会组织、社区参与等方式
• 利益团体：企业、特殊需求的人群，经常以行业协会、商会等形式出现
█ 专业人士——决策支撑，价值中立？
• 专家学者：科技、职业、专业，经常以学术团体/学会的形式出现
• 大学
所谓制度，就是对于各类主体的权利与责任的设定，就是利益博弈的机制设定，政府、所有相关利益相关方、专业人士的积极参与以及适当的伙伴关系是完成规划全过程的基本制度保证，寻求最大公约数是规划的基本逻辑。
规划的目标
█ 目标的多元性：
经济目标、社会目标、环境目标、文化目标……以及诸多目标的统一协调——多规协调的根本。
• 提高社会包容性和社会和谐：规划的首要目标是保障生活水平和工作条件，确保成本、机会和收益得到公平分配。
• 规划是可持续和包容性经济增长的催化剂。
• 规划提供保护和管理环境的空间框架。
• 规划是强有力的决策机制，确保经济可持续增长、社会发展和环境可持续性齐驱并驾。
█ 目标的阶段性：
城市在不同的发展阶段面临不同的选择，保持规划目标的一致性，就是要在不同的阶段选择合理的阶段目标，而不是脱离或违背长远目标——不能片面理解“一张蓝图”。
█ 目标的可行性：
政治正确、经济可持续、技术可行，应该把社会接受程度作为衡量的主要依据，为此，社会动员和共识十分重要——恰当评价政府与市场的力量。
制定和实施规划离不开政治远见、合理的法律和制度框架、有效的城市管理、良好的协作、凝聚共识的技巧（IGTUP).
█ 目标的底线：
促进社会和谐、关注最脆弱群体、贫民窟生活条件的改善——棚户区改造基点的再认识。
规划工作思路的调整
█ 规划的螺旋式使命
• 目标：政治性与责任担当
• 设计：重新审视设计的基础性作用、品质追求、及其价值分配功能
• 实施：制度+财政可持续性——基于土地的财政收入（Land financing, land based financing）、公共投资的杠杆作用、土地增值的合理分享
• 重心：在工作-住宅-服务三角关系中，公共领域的特殊责任。公共服务、公共基础设施与公共空间的“三公”。
• 技术：监测及其他技术支撑，科学硬核的作用。
█ 规划、城市设计和公共空间，不仅构建出一座完整的城市，还是应对诸多全球性挑战的有力工具（潘基文）。
█ 实现可持续的城镇化发展需要三管齐下：合理的城市规划、严格且公平地执行相关法律、务实的城市金融政策（克洛斯）。
什么是城市与区域规划？
Urban and territorial planning can be defined as a decision-making process aimed at realizing economic, social, cultural and environmental goals through the development of spatial visions, strategies and plans and the application of a set of policy principles, tools, institutional and participatory mechanisms and regulatory procedures. （IGTUP）
█ 规划不只是一张蓝图，是一个综合的决策过程，是一个运用多种政策与技术手段，通过复杂的政治与行政过程，实现多元目标的社会过程。
█ 本质属性：是一个决策过程，不断选择、趋向最优的过程——不只是一张静态蓝图。战略引领和刚性控制的作用。
█ 规划手段：
• 制定空间愿景、各种战略、以及规划方案——规划手段的层次性；
• 运用一系列政策原则、工具、组织机构和参与机制、以及监测程序——规划手段的复杂性。
